《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》解读

2017年03月29日10:56  来源：人民网

人民网北京3月28日电  今年2月28日，国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，这个《规划》是“十三五”时期国家级22个重点专项规划之一，也是未来一个时期指导老龄事业发展和养老体系建设的纲领性文件，社会各界广泛关注。3月28日，全国老龄工作委员会办公室和民政部、国家发展改革委、人力资源和社会保障部、国家卫生和计划生育委员会等五部委就《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》进行全面解读。

一、问：《规划》出台的背景是什么？

答：《规划》出台有3个背景：

第一是人口老龄化形势使然。我国人口老龄化呈现出总量大、速度快、不平衡的特点。一是总量大。2016年60岁以上老年人口已超过2.3亿，占总人口比例达到16.7%。到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右。预计到本世纪中叶到本世纪50年代老年人口将达到4.8亿左右，我国将进入深度老龄化阶段。在这一过程中，我国老年人口数量始终居于世界第一位。二是增速快。2000年，我国同世界总体同步进入老龄化社会，但是预计2000年—2050年，我国老年人口比重的增加速度是同期世界老年人口比重增加平均速度的2倍多，属于老龄化速度最快国家之一。三是不平衡。我国人口老龄化程度区域、城乡之间不平衡，尤其是农村养老问题突出，目前我国城镇化率达到56.1%，但农村老年人口占全国老年人口比例达到56.4%，比城镇高12.8个百分点。

第二是养老体系短板明显。老龄事业发展和养老体系建设是一项复杂的系统工程，不仅包含社会保障、养老服务、健康支持等体系的健全完善，还包含着繁荣老年消费市场、建设老年宜居环境、丰富老年人精神文化生活、扩大老年人社会参与、保障老年人合法权益等具体工作任务。“十二五”时期，我国老龄事业和养老体系建设取得长足发展，但我们也清醒地认识到，与人民群众的期盼相比，还存在着不少短板亟待补齐。一是体系不全。以社会保险、社会福利、社会救助等制度为主要内容的社会保障体系还需根据老年人的需求进一步健全完善，养老服务有效供给的数量、质量和结构与人民群众日益增长的多样化养老服务需求相比还存在较大差距，老年宜居环境建设还存在一定薄弱环节。二是机制不活。“政府包办”的传统思维还有一定市场，公平竞争的市场环境还未有效形成，政府“看得见的手”辖区过大过宽，市场“看不见的手”作用未充分发挥，市场监管还需进一步加强，市场环境还有待规范，涉老法规政策系统性、协调性、针对性有待增强，政策落实还须破解“最后一公里”问题。三是人才不足。养老服务人才队伍数量短缺和素质不高，养老机构普遍反映招工难、留人难，养老人才晋升通道不畅，制约了养老服务业的发展。四是参与不够。全社会正确认识、积极接纳、大力支持老年人参与社会发展的氛围还未完全形成，老年人力资源开发和志愿服务力度还不够，侵害老年人合法权益的事情时有发生，老龄工作基层基础还比较薄弱。因此，以问题为导向，统筹谋划，系统应对，有效破解养老体系发展短板是出台《规划》的出发点和立足点。

第三是中央部署要求。党中央、国务院就积极应对人口老龄化做出一系列重大部署，为发展老龄事业、建设养老体系提供了强有力的政治保证。“十三五”时期，我国依然处于人口红利期，经济则保持中高速增长，是解决人口老龄化问题的重要窗口期。“十三五”规划《纲要》把积极应对人口老龄化单独设立一章，并提出促进人口均衡发展，健全养老服务体系等重点任务。编制实施《规划》，是贯彻党中央、国务院积极应对人口老龄化决策部署的重要举措，是完成“十三五”规划《纲要》重要任务的有力支撑，最终目的就是要让各级政府高度重视，全社会共同参与，夯实老龄事业发展和养老体系建设的制度基础、物质基础、人才基础、技术基础和社会基础，形成全社会积极应对人口老龄化的大格局。

二、问：《规划》出台对养老服务业发展具有什么推动作用？

答：养老服务既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。《规划》是“十三五”时期养老服务业发展的指南针、指挥棒。一方面，《规划》着力保基本、兜底线、惠民生，通过打好制度、政策和资金的“组合拳”，有效保障面向老年人的基本公共服务供给，进一步织密筑牢老年人基本民生保障安全网，增强兜底保障能力。另一方面，《规划》提出加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，鼓励市场提供多层次多样化养老服务，繁荣养老服务市场，提升养老服务质量。具体来看，一是做大增量。《规划》强调转变政府职能，降低准入门槛，鼓励民间资本进入养老市场，对“繁荣老年消费市场”单独设立一章，要求支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等产业融合发展，丰富养老服务产业新模式、新业态，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务产业集群。二是盘活存量。继续以供给侧结构性改革为主线，深化养老服务业放管服改革，鼓励整合改造企业厂房、商业设施、存量商品房等用于养老服务，同时深化公办养老机构改革，提升服务效能，增强活力，把宝贵的养老资源用好盘活。三是做好质量。具体来看，就是实现“四个转型”：推动理念转型，坚持以人为本，质量优先，让提高供给质量的理念深入人心；推动管理转型，依托大数据、“互联网+”等现代手段提升养老服务的信息化、智能化水平，实现养老服务供求有效对接，促进管理水平再上新台阶；推动产品转型，努力增加新品种，变粗放为精细，全面提高设计、研发、生产制造老年用品的能力，促进老年产品升级换代，加强质量管理，保障养老产品安全可靠适用；推动服务转型，加强养老机构服务质量监管，建立健全养老机构服务评估制度，支持各类服务主体为老年人提供满意的服务、放心的服务、可持续发展的服务。

三、问：“十三五”时期在鼓励社会力量参与发展养老服务方面，民政部有哪些具体落实举措？

答：2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》下发以来，民政部会同相关部门初步建立了激励社会力量投资发展养老服务业的政策体系。目前，激励效果正逐步显现，全国民办养老机构发展迅速，约占养老机构总数的40%，许多省份已经超过50%，养老服务业正成为社会投资热点。这些激励措施虽然取得一定成绩，但与党中央国务院的要求还有很大差距。问题主要集中在养老机构作为一般建设项目的审批和行业准入中存在的审批周期长、环节多、门槛高，以及优惠政策不落地等方面。

下一步，民政部将按照国务院要求，围绕落实《规划》各项任务，继续加大对社会力量发展养老服务业的激励扶持力度。一是结合《规划》实施，抓好国务院办公厅最近下发的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》的分工落实，持续实施好《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和民政部、发展改革委等13部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》等文件，完善配套措施，进一步降低制度性准入门槛。二是继续落实好民政部等部门《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》、《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，以及规划建设、购买服务、土地供应、税费优惠、补贴支持方面的扶持政策，充分释放政策效益。三是按照“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思想，将吸引社会力量参与的措施纳入发展规划、改革试点、地方激励、提高服务质量等工作中去，实行全方位激励。

四、问：人社部如何贯彻落实《规划》，积极应对人口老龄化？

答：截至2016年底，我国60岁以上人口已达2.3亿人，占总人口的16.7%，65岁以上人口达1.5亿人，占10.8%，据预测，我国老年抚养比将由目前的2.8：1上升到2050年的4：3。我国人口老龄化呈现的人口规模大、速度快、高峰持续时间长等特点，对经济社会发展具有全方位和极其深刻的影响，并直接对养老、医疗保险制度的可持续发展带来重大挑战，必须及早应对、综合应对、科学应对。

从养老保险方面看，主要是改革和完善养老保险制度，健全参保缴费激励约束机制，多措并举，综合施策，实现基金长期平衡。一是在基金“增收”上下功夫。抓住城镇化快速推进带来的红利，实行全民参保登记计划，加大扩面征缴力度，实现应保尽保、应收尽收；进一步提高统筹层次，解决基金结构性矛盾，开展积累基金投资运营，提高基金抗风险能力；通过划拨部分国有资本充实社会保障基金、做大全国社会保障战略储备、加大财政投入等措施，多渠道筹集资金。二是严格基金支出管理。在确保基本养老金按时足额发放的基础上，严格控制提前退休，防止基金跑冒滴漏；建立基本养老金合理调整机制，保持适度待遇水平。三是发展多层次养老保险体系，减轻国家法定基本养老保险的压力。主要是大力发展企业（职业）年金，鼓励发展个人储蓄性养老保险和商业养老保险，满足不同群体保障需要。

从医疗保险方面看，一是针对人口老龄化加速增加医保基金负担的实际情况，健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，厘清政府、社会、个人的责任，监控基金运行风险。二是适应人口流动性增强的特点，建立和完善国家级异地就医管理和费用结算平台，加快实现跨省异地就医直接结算，加强异地就医监管。三是根据高龄化态势不断加剧的趋势，探索建立长期护理保险制度，保障失能、半失能老人长期护理需求。

我们相信，只要未雨绸缪，综合施策，是能够应对好人口老龄化挑战的。

五、问：《规划》第五章的内容是“健全健康支持体系”，其中提到健康老龄化的理念，请问卫生计生委在推进健康老龄化方面，将有哪些具体举措？

答：健康老龄化，是指从生命全程的角度，从生命早期开始，对所有影响健康的因素进行综合、系统的干预，营造有利于老年健康的社会支持和生活环境，以延长健康预期寿命，维护老年人的健康功能，提高老年人的健康水平。

我国老年人慢性病患病率高、失能率高, 患有慢性病的老年人近1.5亿人，失能和部分失能老年人约4000万人，老年人对医疗保健、康复护理等服务的需求日益增加。为推动实现健康老龄化目标，我委积极谋划，采取了一系列的具体举措，一是加强顶层设计，将健康老龄化纳入“健康中国2030”等国家战略，联合12部门专门制定《“十三五”健康老龄化规划》，明确发展目标和主要任务。二是宣传先导，大力开展慢性病防治健康教育工作，提高老年人健康素养。三是注重预防，加大健康管理和慢病防控力度。四是加强医疗服务体系建设，提升服务质量。五是强化康复护理，积极推进医养结合。

下一步，卫生计生委将按照《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求，以维护老年健康权益和满足老年健康服务需求作为出发点和落脚点，大力推进老年健康服务供给侧结构性改革，以生命全周期、健康服务全覆盖为主线，加强宣传教育、预防保健、医疗救治、康复护理、医养结合和安宁疗护工作，构建与国民经济和社会发展相适应的老年健康服务体系，保障老年人能够获得适宜的、综合的、连续的整合型健康服务。一是加强健康促进和疾病预防，开展适合老年人特点的以自我保健、疾病预防为主的健康教育，实施好国家基本公共卫生服务项目中的老年人健康管理项目，每年免费为65岁以上老年人提供一次健康管理服务，包括生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导等；开展针对老年人等重点人群的心血管病高危人群早期筛查干预、脑卒中高危人群筛查干预、癌症早诊早治、肿瘤随访登记、慢性病综合干预等，并注重提高慢性病综合干预管理效果。二是发展老年医疗与康复护理服务，按照《医疗机构设置规划指导原则（2016-2020年）》，加强老年康复医院、护理院、临终关怀机构和综合医院老年病科建设，提高基层医疗卫生机构康复护理床位占比，增强基层医疗卫生机构为老服务能力，提高服务质量和可及性。三是推进医养结合，与民政部门联合，完善医养结合工作机制，建立健全医疗卫生机构与养老机构的合作机制，支持养老机构开展医疗服务，重点为失能、失智老人提供所需的医疗护理和生活照护服务。

六、问：请介绍一下我国探索建立长期护理保险制度总体考虑和试点进展情况。

答：据有关调查研究显示，目前全国失能老年人约4000万。失能老人长期照护已经成为经济社会发展亟待解决的问题。

党的十八届五中全会和国家“十三五”规划纲要明确提出探索建立长期护理保险制度，在深入调研并广泛征求社会各界意见的基础上，2016年6月，我部组织开展了长期护理保险制度试点，选择15个城市开展试点工作，探索改革路径，积累试点经验。试点的主要任务是：探索长期护理保险保障范围、参保缴费、待遇支付等政策体系；探索护理需求认定、护理等级评定标准体系和管理办法；探索护理服务机构和服务人员质量评价、协议管理和费用结算等办法；探索管理服务规范和运行机制。在总结试点经验的基础上，力争在“十三五”期间，研究提出探索建立中国长期护理保险制度的总体思路和政策建议。

各试点城市高度重视，按照《指导意见》确定的原则和框架，制定试点工作方案，积极稳妥推进实施，总体进展顺利。从已开展试点地区的实践情况看，社会反响普遍较好。制度的实施，不仅有效解决了重度失能人员生活照料和护理问题，减轻了失能家庭的事务性及经济负担，提高了失能人员的生活质量和尊严，实现了生活照料护理与疾病治疗的有效衔接，同时提升了基本医保基金的使用效率和保障绩效，促进了养老、护理产业和机构发展，拓宽了就业渠道。以青岛市为例，启动制度试点探索3年多时间，共有4万多名参保患者享受了护理保险待遇，通过开展带有精神慰藉、心理疏导等临终关怀性质的服务，让1万多名老人有尊严地走完了生命最后旅程。近三年青岛市护理保险基金支出8.9亿元，累计购买了1584.2万个床日的护理服务，同额的资金，只能购买二、三级医院普通住院112万个床日；而就失能人员个人负担来说，人均床日个人负担4.2元，只有二、三级医院的1/77，大大减轻了个人和家庭的负担。据不完全统计，截至2015年底，青岛市共有近500家护理服务机构开展护理保险业务，其中民营机构数量占95%，长期护理保险制度的建立极大地拉动了区域内护理服务产业发展。

下一步，我们将会同有关部门加强试点工作指导，总结经验，会同相关部门做好制度顶层设计研究。

七、问：《规划》中专门一节提到医养结合，请问近年来医养结合方面有哪些进展，下一步工作打算如何？

答：医养结合是指医疗卫生与养老服务相结合，面向居家、社区和机构养老的老年人，在日常养老、生活照料的基础上，提供所需的医疗卫生相关服务。

当前，我国老年人口快速增长，老龄化压力日益凸显。面对日趋严峻的人口老龄化形势和老年人的健康养老需求，迫切需要医疗卫生与养老服务融合发展。推进医养结合，能够优化资源配置，盘活现有健康和养老服务资源，引导老年人从大型综合医院转往康复医院、护理院及医养结合机构等，满足老年人多层次、多样化的健康养老服务需求。

我国医养结合工作取得明显进展。2015年11月，国务院办公厅转发了卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见（国办发〔2015〕84号），卫生计生委联合民政等相关部门积极行动，采取有效措施强力推动，医养结合工作取得实效。

1.医养结合顶层设计和工作合力得到强化。我委联合民政部开展重点任务分工，进一步明确部门责任；联合工信等部门推进智慧健康养老服务工作，部门合力得到加强。将老年健康作为重点内容纳入《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》等国家战略，并专门制定了《“十三五”健康老龄化规划》，以规划引领，完善政策制度，做到及早应对、科学应对、综合应对。

2.医养结合政策体系逐步完善。先后印发了《医疗机构设置规划指导原则（2016-2020年）》《护理院基本标准》《护理员培训大纲》《安宁疗护中心基本标准和管理规范》《安宁疗护实践指南》等。联合民政部印发了《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，遴选了90个国家级医养结合试点单位，以试点带动全国医养结合事业快速发展，医养结合配套政策体系日益完善。

3.医养结合工作能力不断提高。将老年人纳入家庭医生签约服务重点人群，为老年人提供基本医疗、公共卫生和约定的健康管理服务。组织针对医养结合工作人员的专题培训，提高业务能力和政策水平。围绕对老年健康有重大影响的疾病组织开展相关科学研究，构建老年疾病防治网络，预测我国老年重大疾病发病和死亡、疾病负担、危险因素流行和发展趋势。

4.各地医养结合工作蓬勃开展。全国已有29个省（区、市）出台了省级医养结合实施意见。浙江、甘肃、河北等地启动医养结合省级试点，探索适合城乡特点的医养结合服务模式；四川省建立《养老健康服务业重大项目库》，对其中的医养结合重点项目给予省级财政补助；贵州省将中医治未病理念、中医药养生保健特色服务融入医养结合；各地各具特色，医养结合工作呈现蓬勃发展之势。

下一步，卫生计生委将按照《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求，继续推进医养结合工作，一是组织落实好国办转发关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知精神，做好2017年中期目标和2020年目标任务的落实工作；进一步健全机制，鼓励养老机构与医疗卫生机构开展协议合作，支持养老机构开展医疗服务，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭；二是鼓励试点先行，指导90个国家级医养结合试点城市探索创新多种医养结合模式，形成良好的政策环境和市场环境；三是优化政策环境，重点协调相关部门在投融资、财政税收、土地使用、合理定价等方面进一步明确支持政策，鼓励社会力量开展医养结合服务；四是加强宣传倡导，不断总结推广地方的好经验、好做法；五是强化医养结合人才队伍建设，加强老年医学、康复、护理、营养等方面专业人才的培养和培训，组织开展专业技术培训，提高医养结合工作能力和水平。

(责编：可黎明（实习生）、常红)