各镇人民政府、天长街道办事处，市医管会各成员单位：
为进一步完善医共体管理，落实管办分开、政事分开，切实将管理权力下放到医共体牵头医院，更好地发挥医共体管理作用，实现责权利对等，根据《关于开展县域医疗服务共同体试点工作的指导意见》（皖医改办〔2015〕6号）、《关于扎实推进县域医疗服务共同体试点工作的指导方案》（卫基层秘〔2015〕221号）等文件精神，结合我市实际，现提出如下指导意见。
一、重要意义、总体目标和基本原则
（一）重要意义
医共体建设是一项涉及医保、基层医疗卫生机构管理、健康促进等诸多旧体制破除和新机制建立的复杂综合改革。新机制建立后对政府的管理能力和医共体内部管理能力都是巨大挑战。进一步完善医共体管理，推动医共体建设，实现医共体的管理制度化和规范化，构建医共体内部激励共享机制，是破解医共体发展瓶颈的有益探索，对于促进医共体持续健康发展具有重要的指导意义。
（二）总体目标
以完善医共体管理体制机制、打造现代医共体管理体系、提升基层服务能力为重点，不断完善医共体组织管理模式、运行机制和激励约束机制，激发医共体的活力和创造力，建立权责明确、管办分开、政事分开、管理科学、激励约束有效的现代医共体管理制度，打造服务、责任、利益、管理的共同体，引导优质医疗资源上下贯通，提高医保基金使用效率，促进医共体持续健康发展。
（三）基本原则
一是坚持健康优先、社会效益首位。把人民健康放在优先发展战略地位，把社会效益放在首位，坚持公平与效率统一，以实现基本医疗卫生服务公平可及为导向，努力减轻人民群众医药费用负担。
二是坚持管办分开、政事分开。合理界定政府行政管理和行业管理职能，深化“放管服”改革，充分发挥医共体自主运营管理权。转变政府部门职能，建立以公益性质和运行效率为核心的医共体绩效考核监管体系。
三是坚持权责对等。坚持权力责任义务相统一，坚持激励机制与约束机制相结合，规范权力运行，完善医共体决策机制和制衡机制，强化权力责任对等，改革社会医保基金、基层医疗卫生机构等运行体制，深化相关运行和监管机制，构建医共体运行实际情况的考核评价监管体系。
四是坚持整体规划、分步实施。围绕医共体运行管理，突出重点内容、重点指标，明确医共体的权力与责任清单，由政府和医共体牵头医院根据确认的权力与责任清单，科学规划，分类推进，分步实施。
二、建立健全医共体治理体系
（四）明确政府对医共体的举办职能
处理好政府和医共体的关系，落实管办分开，市公立医院管理委员会（以下简称市医管会）代表市政府履行办医职能。政府重在加强宏观管理，主要是管方向、管政策、管引导、管规划，明确政府管理内容，优化政府监管方式，加快实现政府向服务医共体管理的职能转变，做好医共体规划、支持、指导、绩效考核等工作。建立公立医院运营管理绩效考核制度，发挥好监管作用，构建绩效考核监管的现代治理模式，保障其发展定位和公益性，提高服务体系运行效率、医保基金使用效率和医共体发展活力。
（五）明确部门对医共体的监管职能
各部门按照各自职责，强化政府行政监管的要求，积极落实和转变政府赋予的监管职能，创新监管方式和手段，增强医共体的发展活力和创造力，落实事前制度监管、事中跟踪监控、事后监督问题的监督机制，充分发挥信息化监管优势，推进阳光监管，提高行政监管效率。
发改物价部门：拟定区域健康卫生发展政策和规划；负责全市医疗卫生机构的医疗服务价格政策的制定；基于医院申报的基础上，建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制。从严控制机构规模和建设标准，防止盲目扩张；加强各医疗卫生机构价格规范管理工作。
卫生计生部门：负责组织实施医共体工作，协助解决医共体的困难和问题；会同体育和新闻主管部门，加强健康促进工作，普及健康知识。对医疗卫生领域实行全行业监督管理，重点加强对机构的医疗质量安全、医疗费用、大处方等监管。
编办部门：落实县级公立医院与基层医疗卫生机构的编制周转池制度，强化机构内部自建池管理，动态对机构内部全员进行分门别类的清理核查分析，履行编制周转池管理的法定职责；指导医共体完善章程，强化医共体内部治理体系建设。
财政部门：健全可持续的卫生与健康财政投入长效机制；落实社会医保基金投入、公共卫生投入和符合区域卫生规划的公立医院投入政策；按照医管会对医共体和院长绩效考核结果，及时足额拨付各项补助经费和院长年薪。强化医共体部门预算管理；强化对机构经济运行和财务活动的会计和审计监督；加强对营利性社会办医机构盈利率的管控。
人社部门：指导为医共体提供必要的人才引进支持，建立能进能出、能上能下的用人机制；指导医共体构建符合岗位特征的人事和薪酬制度。对医共体内部绩效考核与薪酬分配方案制定、人才引进等重要事件决策进行审核把关。
医疗保险管理部门：负责基金筹资、年度预算分配、年终对医共体的年度考核；区域内结算支付信息共享平台建设；深化医保支付方式改革。建立互结信息公开机制，构建互结考核机制，进行医共体之间医保基金互结，监管医共体结算过程，充分发挥医保对机构诊疗行为和费用的监督制约机制，监管机构和患者的欺诈骗保行为。
市医管会负责构建发改物价和医疗保险管理部门等上述多部门间的协调沟通机制，统一组织相关部门对医共体牵头医院进行考核。
（六）明确医共体牵头医院对成员单位的管理权
医共体牵头医院履行政府对其提出的成员单位的管理要求，对医共体内部的基层医疗卫生机构及村卫生室享有管理权、经营权、分配权，基层医疗卫生机构和所属村卫生室统一由牵头医院管理。管理过程中，坚持基层医疗卫生机构和村卫生室“五个不变”，即：资产归属不变、独立法人不变、卫生院和卫生室功能不变、财政投入不变、职工身份不变。
整合医共体内部资源，实行柔性管理。充分发挥牵头医院的龙头作用，医共体内部各医疗机构药品、耗材等统一采购、统一配送；建立医共体内部人员、资源设备柔性管理，真正实现医共体内管理和服务资源整合，互利共赢，调动各方积极性。同时医共体牵头医院按照自身的管理能力，对下放的管理权力，要制定具体的实施方案，明确时间安排，整体规划、有序推进，不断完备承接能力，建立台账落实具体交接工作。
（七）落实医共体牵头医院对医保基金结算支付管理权
在医保基金行政管理架构不变的前提下，将医保基金的结算支付业务考核权下放到医共体牵头医院。医共体牵头医院要制定具体的工作方案，按照自身能力制定合理的时间安排，有效承接医保基金的结算支付权。
在医共体内部，医共体牵头医院要履行医保基金管理职责，制定医共体内部医保基金绩效考核方案，考核后由医共体牵头医院院长签字决定基金分配方案，报医保基金管理中心备案。在医共体与县域内非医共体医疗机构之间，医共体牵头医院主要履行结算考核管理工作，由市医管会制定医保基金考核方案，医共体牵头医院组织实行考核，考核结果上报市医管会，经市医管会批准后，由医保基金管理中心执行。县域外患者转诊到市外定点医疗机构住院治疗的，依旧按照目前的结算方式在医保基金管理中心结报窗口进行结算，履行县域外医保基金结算管理。
医共体牵头医院要强化基金管理，在按人头总额预付的基础上，积极推进医保支付方式改革，努力探索构建疾病分类（组）科学、支付标准合理、结算审核专业透明、结算信息互联共享、对诊疗行为有激励有约束的医保支付方式，以引导牵头医院提升服务能力，优化收入结构，积极收治疑难重病，主动控制不合理医疗费用，提高医保基金市域内使用效率。结合推进分级诊疗制度建设，严格执行参保人员在不同层级医疗机构就医的差别化支付政策，充分发挥基本医疗保险支付政策的引导约束作用，促进患者有序流动。参合农民在基层医疗卫生机构就诊，可享受新农合基层医疗卫生机构的补偿政策。从县级医疗机构转入被托管的基层医疗卫生机构进行后期康复治疗的住院患者，通过办理手续可免起付线，享受基层医疗卫生机构的住院报销政策。
三、完善医共体内部管理制度
（八）健全医共体章程和内部管理架构。健全以章程为核心的医共体内部制度体系，充分发挥章程在医共体内部管理中的基础作用；依照章程规定，严格规范医共体理事会、牵头医院和乡镇卫生院及其职工代表大会、村卫生室的权责，强化权责对等，保障有效履职，完善符合医共体内部管理的组织架构，提升医共体内部管理效率。
（九）健全医共体医疗业务管理制度。医共体牵头医院院长在市医管会的领导下和理事会的监督下，依法履行工作职责，全面负责医共体的医疗、行政管理工作。医共体牵头医院对基层医疗卫生机构的人员、行政、业务、资产、财务、药品、村卫生室进行全面管理。医共体牵头医院要提前介入，对基层医疗卫生机构人员、业务、财产情况进行调研了解，并做好管理基层医疗卫生机构的各项准备工作。基层医疗卫生机构要充分做好职工的思想政治工作，对资产进行清理登记，并严格遵守有关工作纪律和财经纪律，做好台账交接。医共体牵头医院帮助基层医疗卫生机构理清发展思路、提高管理水平和医疗服务能力，对基层医疗机构的医疗、护理、院感进行全面质量控制。建立和完善内部管理、慢病管理、签约服务、医疗服务、医疗安全等相关工作制度，进一步优化工作流程，提高基层医疗机构的医疗服务能力和管理水平，定期开展监督评价和绩效考核等工作。强化对村卫生室管理，重点规范慢病管理、签约服务、医疗服务和药品采购及使用行为，完善村级绩效考核和补偿机制,逐步提升村卫生室服务能力。
（十）健全医共体人员绩效管理制度。医共体牵头医院对镇卫生院、社区卫生服务中心的院长及班子成员有推荐权，市卫计委按照组织人事程序考核后下文任命。探索医共体牵头医院的科室负责人担任基层医疗机构的负责人，并对基层医疗卫生机构负责人进行绩效考核，考核结果报备市医管会。医共体内部要建立合理的人才流动机制，镇卫生院和社区卫生服务中心人员的编制身份保持不变。建立动态调整、周转使用、人编捆绑、人走编收的编制“周转池”制度，镇卫生院和社区卫生服务中心人员按照基层医疗卫生机构编制周转池用编规定进行人员招聘，医共体内部的人员人事隶属关系不变，由医共体牵头医院统一调配使用。医共体牵头医院对基层医疗卫生机构拥有绩效考核权，医共体牵头医院要建立医共体运行考核机制，将医共体内成员单位履行功能定位职责、分工协作、能力提升等情况作为考核指标，制定医共体内基层医疗卫生机构的绩效考核方案并进行考核。
（十一）健全财务资产管理制度。市卫计委将基层医疗卫生机构的财务统一交由医共体牵头医院统一管理，市财政投入渠道、补助政策保持不变。同时将慢病管理、签约服务经费打包交由医共体统一管理，根据考核结果兑现经费。基层医疗卫生机构的财务实行“统一领导、独立核算、集中管理”模式，由医共体牵头医院统一集中管理，成立基层医疗机构财务管理中心。基层医疗卫生机构的常规设备购置按照政府预算安排，合理购置逐年增加，资产权属归基层医疗卫生机构；医共体根据基层医疗卫生机构的业务发展购买的设备，资产权为“谁出资、谁拥有”。
（十二）健全医共体技术培训管理制度。加强医共体内人员培训，建立医共体内基层医疗卫生机构的医务人员到县级公立医院进修和培训机制。加快基层医疗卫生机构薄弱科室建设，通过派驻骨干医生、制定制度流程、入出院及转诊标准、组织专业培训等，支持基层医疗卫生机构合理拓展医疗服务范围。
（十三）健全医共体药品耗材管理制度。实行以医共体为单位的药品耗材集中竞价、联合采购、统一配送机制，医共体内部药品耗材实行统一目录、统一带量采购、统一价格、统一配送、统一监管，在医共体牵头医院建立医共体中心药房，保障基层药品供应，医共体负责监管各成员单位药品、医药耗材采购情况，保障药品的供应配送和质量安全。
（十四）健全医共体信息系统管理制度。强化牵头医院在医共体内部信息化建设的主体作用。医共体内部要建立以医疗管理、财务管理、人事管理、慢病管理、签约服务、药品管理和绩效管理等内容信息化平台，医共体牵头医院通过信息平台加强对基层医疗机构的监控。在牵头医院建立检验、影像、远程会诊、病理检测和消毒供应“五个共享中心”。建立医共体内部的知识共享系统，为医务人员提供临床诊疗培训和知识更新。
四、健全保障措施
（十五）统一思想认识。各部门要深入学习深化医药卫生体制改革的相关文件，充分认识深化医药卫生体制改革的意义，在各部门之间形成共识，为深化医药卫生体制改革的顺利开展奠定坚实的思想基础。
（十六）落实主体责任。各部门按照文件要求，结合各自职责，做到任务明确、要求明确、责任明确。市医管会要充分发挥牵头抓总的作用，建立相应考核机制，落实责任，明确步骤，对各责任单位任务完成情况要定期考核和效果进行监测评估，适时通报。
（十七）强化部门配合。在改革工作实施过程中，各有关职能部门要密切配合，注意研究改革过程中出现的新情况、新问题，要及时向市医管会报告，并及时向上级反映，确保改革工作各项措施落到实处。
（十八）加强舆论引导。深化医药卫生体制综合改革关系广大人民群众和医务人员的切身利益，关系社会和谐稳定。各部门要采取多种形式，加强政策解读，广泛宣传改革的重大意义和主要政策措施，积极引导社会预期，使这项惠及全体人民群众的重大改革深入人心，使广大医务人员拥护支持、积极参与改革，发挥改革主力军作用，使全社会理解、配合和支持改革，为深化医药卫生体制综合改革营造良好的舆论环境。
天长市医管会
2017年7月20日
信息发布:卫生局 信息审核: 卫生局
