黎东生
广州中医药大学
经济与管理学院副院长、
教授
近日，国家卫计委召开新闻发布会介绍医疗领域“放管服”改革的进展情况。我国医药卫生体制改革的一个重要举措，正是深化“放管服”改革，必须体现行业特色，即“坚持中国特色卫生与健康发展道路，必须正确处理政府和市场的关系，做到基本医疗卫生服务领域政府有所为，非基本医疗卫生服务领域市场有活力。”
从“旧医改”的“基本不成功”到新医改的“重新回归公益”，医药卫生体制改革始终离不开市场机制和政府管制。我国市场经济体制已进入“市场起决定性作用”的阶段，在医药卫生行业中如何发挥好市场机制与政府管制的作用显得尤其重要。换言之，医卫体制改革为什么要深化“放管服”改革？市场失灵与管制失灵应是最重要的原因之一。
市场机制具有刺激创新、配置资源、优胜劣汰、价值分配、经济评估等多项功能，但这些市场功能的有效发挥是有条件的，如果条件不具备，就会出现“市场失灵”。而垄断与低效率、外部性影响资源配置失当、信息不对称、公共产品的存在，是导致医卫领域市场失灵的主要原因。
与一般消费品不同，大部分的医疗卫生服务具有公共品或准公共品性质。具有公共品性质的服务是营利性市场主体干不了、干不好或不愿干的同时也是个人力量无法左右的。站在全社会角度，医卫事业发展的合理目标应当是以尽可能低的医疗卫生投入实现尽可能好的全民健康结果。在过度市场化或伪市场的服务体制下，医卫服务机构及医务人员出于对营利目标和自身经济效益的追求，其行为必然与上述目标发生矛盾。
医卫领域“市场失灵”的普遍存在，决定了需要发挥政府强有力的管制作用。如果政府职能的不到位、政府决策的质量不高、追求公共利益的主动性不高，又会导致政府管制失灵。在医卫领域，政府管制失灵一般体现为活动或干预措施缺乏公平和效率，甚至做出降低公平和效率的决策。
“放管服”改革不仅要推动医药卫生事业各领域的变革，而且要推动全社会对医卫事业价值观念的重塑，就必须处理好政府、市场和社会三者的关系，厘清政府、市场和社会的权责边界。在“放”的同时，加强服务和管理，重点把事先的审批变为事中事后的监管，从而更好地促进医卫事业健康发展。
政府在医药卫生领域的作用主要表现为：反垄断、提供公卫服务、治理外部效应、促进市场信息传递、推进卫生法制建设等。必须明确政府本身的角色、任务及管制的范围，克服治理过程中的“缺位”和“越位”。并妥善处理好政府与市场的关系，及时调整和转变政府职能，兼顾公平和效率。
要引入市场机制，消除政府在医卫领域的低效率。同时医卫事业的特殊性决定了市场机制作用的有限性，伪市场和市场化都会带来诸多消极作用，直接表现为看病贵、看病难。而市场机制的作用就是要保证非基本医疗卫生服务领域市场有活力——在准入制度上松绑，保证各种要素由市场自由组合，提高资源配置与服务的效率。
社会在医卫事业中的权责主要体现为：社会各相关主体的参与性与获得感。医卫事业是公共事业，政府只是其中的主体之一，要制定相关规则，明确哪些组织、团体和个人可以进入医药卫生事业，相关的要素如何进入这一领域。还要建立有效的制约与监督机制，提高政府卫生决策、政策执行的透明度与民众的参与度，让老百姓有获得感，健康水平不断提高。
保证医疗服务的质量和安全，是医药卫生事业的生命线，这也正是医药卫生事业需要管理甚至管制的具体原因。长期以来，我国对医卫事业习惯用审批制进行管理，随着“放管服”改革的深化，医药卫生行业的许多领域终于迎来从审批制到报备制的重大转变。
备案制的主要做法是：各级卫生计生部门做好相关政策落实情况督导及加强事中事后监管。让更多的组织、个人、社会资本“轻松”进入医药卫生市场，政府只需加强对过程和结果的管理与监督，谁能生存下来、谁能发展下去，都是市场选择与竞争的结果。
例如，为鼓励更多的社会资本进入医疗服务供给领域，提高医疗服务供给主体之间的竞争力，政府适度放低了医疗机构的准入门槛，医疗机构的设立不再进行行政审批。截至2017年4月底，全国社会办医疗机构有44.4万家，占医疗机构总数的45%；社会办医院有1.69万家，占医院总数的57.2%。与2011年相比，社会办医院数量累计增长100%，成为推动我国医疗服务体系发展壮大的重要力量。
又如，执业医师多点执业政策实施多年，由于严格的审批制导致效果不佳，通过区域注册制度的建立，各地以电子化注册管理改革为突破口，为多点执业打通了审批环节的“最后一公里”。截至目前，全国共有6.6万名医师多机构执业，其中到社会办医的占69.6%。
■编辑 刘莉
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