药品零售连锁经营的模式在我国十分普遍，关于连锁门店能否成为行政管理中的被处罚主体的问题，仍存有异议。近年来，我国部分法律法规对其进行了修订，笔者运用法理学知识并结合执法实践，对该问题进行梳理，以供参考。
“非法人”亦可为被处罚主体
《公司法》第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”因此，有观点认为，作为分支机构的连锁门店不能独立承担民事责任，不能作为行政处罚案件的当事人。由此而言，药品零售连锁总部作为法人企业，各连锁门店是总部设立的分支机构，不具有法人资格。
这个理解是片面的。对于行政处罚主体的认定，不能只简单地依据《公司法》的条款进行解释，还要运用体系解释的方法，从整个行政法律规范、民事法律规范的内容来评判，从而得出正确的结论。行政处罚中的被处罚主体有三类，《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，被处罚主体除了公民、法人，还有其他组织，不是只有法人才能做被处罚主体。
对于“其他组织”行政法中没有解释，但公民、法人和其他组织在民法中都有明确的界定，也不需要行政法律规范再来重新解释。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第五十二条规定：“ 民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：(五)依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。”第五十三条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。”可见，领取营业执照的分支机构属于其他组织，判断分支机构是否为其他组织以是否领取营业执照为重要参照。
药品零售连锁门店是由连锁公司合法设立，专门从事药品零售业务的分支机构，有自己的名称、经营地点、经营范围、人员、经营设施，有一定的组织机构和财产，领取自己的《营业执照》，有独立的《药品经营许可证》、《药品经营质量管理规范认证证书》，属于其他组织，可以成为被处罚对象。2017年新通过的《民法总则》指出：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”明确提出了“非法人组织”的概念。因此，应摒弃不是法人就不能作为被处罚主体的错误观点。
被处罚主体的判定标准
早在1999年，国家就对这一问题进行过界定。《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）提到：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”有人质疑这个回复函的法律效力问题，但CFDA对这一问题也有界定。《食品药品监管总局关于印发食品药品行政处罚文书规范的通知》（食药监稽〔2014〕64号）第四十七条规定：“文书本身设有当事人项目的，应当按以下要求填写：当事人为公民的，应与居民身份证的情况相一致；当事人为法人或者依法设立的其他组织的，应与营业执照或者登记文件上的名称一致；当事人为没有领取营业执照的法人分支机构的，以设立该分支机构的法人为当事人……”CFDA的观点与最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释保持了一致。因此，分支机构能否成为行政处罚案件的当事人，主要以是否有营业执照为判断标准。
药品零售连锁总部和连锁门店都可以成为被处罚当事人，具体处罚谁，不是根据连锁店的性质是直营店还是加盟店，而要视具体案件情节分析，依据违法责任自负的原则来处理。如连锁门店私自从个人手中购进药品，主要责任在门店自己，对其从非法渠道购进药品的行为要进行处罚；同时，总部在管理上也有缺陷，要承担疏于管理的责任。再换个例子，门店从总部配送来的药品经检验不符合规定，怎么处理？这就要综合考虑，如果连锁门店很多，又跨不同的行政区，从行政执法效率考量，应处罚连锁总部，责令其召回不合格药品，只处罚其总部即可；但如果执法力量比较充足，涉案药品危险性较高，需要立即控制的，可以对门店分别立案，但要考虑对连锁总部违法一事不两罚原则。
药品经营企业要符合《药品经营质量管理规范》，其附录药品零售连锁管理（征求意见稿）规定：连锁企业可在全国范围内开设门店，总部可向其门店直接配送药品，也可委托其他单位配送。如果所有门店的违反行为都要对总部立案，实际工作中很难对连锁门店进行管理，对于连锁总部不在辖区内的连锁门店，监管部门就无法有效监管。如果在连锁门店发现的所有违法行为都要以总部为被处罚对象，案件的定性也很难，如连锁门店从个人处购进药品，处罚总部时案由如何书写，不能认定连锁总部从非法渠道购进药品；再比如连锁门店超出许可范围经营药品中药饮片，而连锁总部的经营范围有中药饮片，处罚连锁总部的案由又要如何来写，实践中很难操作。现在处罚信息公开，企业注重声誉，如果定性不准确，执法部门很容易成为行政诉讼中的被告。
通过以上分析，可以得出以下结论：药品零售连锁门店是《行政处罚法》中的其他组织，可以成为被处罚主体。连锁门店有违法行为，处罚连锁总部还是连锁门店，要依据违法责任自负的原则来处理，具体案件具体分析。
（本文作者供职于哈尔滨市食品药品监督管理局）
■编辑 慕欣
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