近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（简称“正式稿”，下同），涉及了国家食品药品监管部门、发展改革部门、科技部门、工业和信息化部门、财政部门、人力资源社会保障部门、卫生计生部门、知识产权部门和中医药管理部门。
其实早在2017年5月，在同样的目标之下，CFDA总局发布了《关于鼓励药品医疗器械创新加快新药医疗器械上市审评审批的相关政策》、《关于鼓励药品医疗器械创新改革临床试验管理的相关政策》、《关于鼓励药品医疗器械创新实施药品医疗器械全生命周期管理的相关政策》和《关于鼓励药品医疗器械创新保护创新者权益的相关政策》的征求意见稿（四个政策的征求意见稿统称为“征求意见稿”，下同）。
如表1所示，正式稿的标题增加了“深化审评审批制度改革”字眼。小标题方面，在征求意见稿的“保护创新者权益”政策改为“促进药品创新和仿制药发展”，“实施药品医疗器械全生命周期管理”中的“实施”则调整为“加强”。此外还增加了需要政府多部门合作的两部分——“提升技术支撑能力”和“加强组织实施”以保障政策的实施。
小条目方面，新增加了 “促进药品仿制生产”（定期发布专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单）、“发挥企业的创新主体作用”（促进科技成果转移转化）、“加强组织领导”、“强化协作配合”和“做好宣传解释”相关内容。
从上述的调整都可以看出作为2015年药品审评审批制度改革以来的一次微调政策，正式稿全面提倡创新和促进仿制药发展的精神。
表1 对比正式稿和征求意见稿的标题
项目 |
征求意见稿 |
正式稿 |
政策标题 |
关于鼓励药品医疗器械创新的相关政策 |
关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见 |
小标题 |
改革临床试验管理 |
改革临床试验管理 |
加快新药医疗器械上市审评审批 |
加快上市审评审批 |
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保护创新者权益 |
促进药品创新和仿制药发展 |
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实施药品医疗器械全生命周期管理 |
加强药品医疗器械全生命周期管理 |
|
提升技术支撑能力 |
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加强组织实施 |
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条目 |
临床试验机构资格认定改为备案管理 |
临床试验机构资格认定实行备案管理 |
支持研究者和临床试验机构开展临床试验 |
支持临床试验机构和人员开展临床试验 |
|
完善伦理委员会机制 |
完善伦理委员会机制 |
|
提高伦理审查效率 |
提高伦理审查效率 |
|
优化临床试验审查程序 |
优化临床试验审批程序 |
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改革药品临床试验样品检验制度 | ||
接受境外临床试验数据 |
接受境外临床试验数据 |
|
支持拓展性临床试验 |
支持拓展性临床试验 |
|
严肃查处临床试验数据造假行为 |
严肃查处数据造假行为 |
|
落实从研发到使用全过程检查责任 | ||
加快临床急需药品医疗器械审评审批 |
加快临床急需药品医疗器械审评审批 |
|
支持罕见病治疗药物和医疗器械研发 |
支持罕见病治疗药品医疗器械研发 |
|
严格注射剂审评审批 |
严格药品注射剂审评审批 |
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调整药用原辅料及包装材料管理模式 |
实行药品与药用原辅料和包装材料关联审批 |
|
支持中药传承和创新 |
支持中药传承和创新 |
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建立基于专利强制许可的优先审评审批制度 |
建立专利强制许可药品优先审评审批制度 |
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建立上市药品目录集 |
建立上市药品目录集 |
|
建立药品专利链接制度 |
探索建立药品专利链接制度 |
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开展药品专利期限补偿制度试点 |
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完善药品试验数据保护制度 |
完善和落实药品试验数据保护制度 |
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促进药品仿制生产 |
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发挥企业的创新主体作用 |
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支持新药临床应用 |
支持新药临床应用 |
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落实上市许可持有人法律责任 |
推动上市许可持有人制度全面实施 |
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落实上市许可持有人法律责任 | ||
完善药品医疗器械不良反应/事件报告制度 |
建立上市许可持有人直接报告不良反应和不良事件制度 |
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开展上市注射剂再评价 |
开展药品注射剂再评价 |
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完善医疗器械再评价制度 |
完善医疗器械再评价制度 |
|
规范学术推广行为 |
规范药品学术推广行为 |
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完善药品医疗器械审评制度 |
完善技术审评制度 |
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落实国家工作人员保密责任 |
落实相关工作人员保密责任 |
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加强审评检查能力建设 |
加强审评检查能力建设 |
|
落实从研发到使用全过程检查责任 |
落实全过程检查责任 |
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建设职业化检查员队伍 |
建设职业化检查员队伍 |
|
加强国际合作 |
加强国际合作 |
|
加强组织领导 |
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强化协作配合 |
||
做好宣传解释 |
具体调整内容
（1）二、支持研究者和临床试验机构开展临床试验
正式稿删去了“将临床试验的条件与能力纳入临床重点学科认定的重要指标“和“鼓励三级甲等医疗机构、省属及以上高等本科医学院校的附属医院承接临床试验工作“内容，将“允许境外企业和科研机构在中国开展药物Ⅰ期临床试验”调整为“允许境外企业和科研机构在我国依法同步开展新药临床试验“。
（2）三、完善伦理委员会机制
正式稿删去“伦理委员会对临床试验方案作出批准、要求修改或不批准的决定“以及“区域性伦理委员会负责审理研究者和申请人的上诉”的内容，增加了“区域伦理委员会可接受不具备伦理审查条件的机构或注册申请人委托对临床试验方案进行伦理审查”的内容。
（3）五、优化临床试验审查程序
征求意见稿中“开展Ⅰ期和Ⅲ期药物临床试验前，须经申请人与审评机构会议沟通后正式申请和受理”的“开展Ⅰ期和Ⅲ期药物临床试验”改为“受理药物临床试验和需审批的医疗器械临床试验申请前”。正式稿中“受理临床试验申请后一定期限内，食品药品监管部门未给出否定或质疑意见即视为同意”的“一定期限”在征求意见稿中为“60个工作日”。正式稿新增了“优化临床试验中涉及国际合作的人类遗传资源活动审批程序，加快临床试验进程”。
（4）六、接受境外临床试验数据
征求意见稿的“申请人在欧洲药品管理局、美国和日本获准上市仿制药的生物等效性试验数据，符合中国药品注册相关要求的，经现场检查后可用于在中国申报仿制药注册”被删去。
（5）七、支持拓展性临床试验
征求意见稿的“拓展使用的试验药物，仅限在开展Ⅱ、Ⅲ期临床试验的机构使用，使用人数不得超过临床试验规定的受试者数量”被删。
（6）九、加快临床急需药品医疗器械审评审批
正式稿“鼓励新药和创新医疗器械研发，对国家科技重大专项和国家重点研发计划支持以及由国家临床医学研究中心开展临床试验并经中心管理部门认可的新药和创新医疗器械，给予优先审评审批”中的“以及由国家临床医学研究中心开展临床试验并经中心管理部门认可”为新增内容。
可有条件批准上市的对于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药品医疗器械以及其他解决临床需求具有重大意义的药品医疗器械，申请人要制定风险管控计划，除了按要求开展并完成批件中规定的研究内容，正式稿还新增要求“开展确证性临床试验”。
（7）十、支持罕见病治疗药品医疗器械研发
罕见病目录最终确定由国家卫生计生委或由其委托有关行业协（学）会公布，在征求意见稿中未提及“其委托有关行业协（学）会”。对境外已批准上市的罕见病治疗药品医疗器械，正式稿新增 “企业应制定风险管控计划” 要求。
（8）十二、实行药品与药用原辅料和包装材料关联审批
正式稿此章节新增加“原料药”的内容，这意味着原料药、药用辅料和包装材料的管理方式相一致。正式稿首次提出了“不再发放原料药批准文号”。正式稿“经关联审评审批的原料药、药用辅料和包装材料及其质量标准在指定平台公示，供相关企业选择”所提及的“指定平台”预计为征求意见稿所提到的药用原辅料和包装材料备案信息平台”。
（9）十三、支持中药传承和创新
正式稿新增“建立完善符合中药特点的注册管理制度和技术评价体系”，删去“妥善处理传统用药模式与现代用药需求的关系”，将征求意见稿的“创新类中药，按照‘新疗效’标准审评审批”的调整为“中药创新药，应突出疗效新的特点”。
（10）十四、建立专利强制许可药品优先审评审批制度
征求意见稿中的“申请人可向知识产权部门提出强制许可申请，知识产权部门决定实施药品专利强制许可的，药品审评机构对获得强制许可的注册申请优先审评审批”流程浓缩为“对取得实施强制许可的药品注册申请，予以优先审评审批”。这意味着实施强制许可的药品注册申请有望不需要知识产权部门决定。
（11）十六、探索建立药品专利链接制度
征求意见稿中的“挑战相关药品专利的，申请人需声明不构成对相关药品专利侵权，并在提出注册申请后20天内告知相关药品专利权人”改为“药品注册申请人提交注册申请时，应说明涉及的相关专利及其权属状态，并在规定期限内告知相关药品专利权人”。删去了“相关药品专利权人认为侵犯其专利权的，应在接到申请人告知后20天内向司法机关提起专利侵权诉讼，并告知药品审评机构”。正式稿的“超过一定期限未取得生效判决、裁定或调解书的，食品药品监管部门可批准上市”并没提及期限，在征求意见稿曾提到“可设置最长不超过24个月的批准等待期”。
（12）十七、开展药品专利期限补偿制度试点
首次提到“选择部分新药开展试点，对因临床试验和审评审批延误上市的时间，给予适当专利期限补偿”。
（13）十八、完善和落实药品试验数据保护制度
正式稿首次提到“注册申请人提交的自行取得且未披露的试验数据和其他数据”才给予一定的数据保护期。给予一定的数据保护期亦未明确保护期，在征求意见稿中该保护期如表2。
数据保护期内，除了征求意见稿所提到的“其他申请人自行取得的数据才可能被批准同品种上市申请”外，正式稿新增“获得上市许可的申请人同意的其他申请人也可被批准同品种上市申请”。
表2 征求意见稿提到的各类药的数据保护期
类型 |
保护期（年） |
属于创新的治疗用生物制品 |
10 |
既属于创新药又属于罕见病用药、儿童专用药 |
10 |
对批准上市的创新药 |
6 |
属于改良型新药的罕见病用药、儿童专用药 |
3 |
挑战专利成功和境外已上市但境内首仿上市的药品 |
1.5 |
欧洲药品管理局、美国和日本获准上市后1年内在中国提出上市申请和数据保护的新药，给予相应类别数据保护期 |
超过1年到中国提出上市申请的，按超出时间扣减数据保护期时间；扣除后不足1.5年的，给予1.5年数据保护期 |
（14）十九、促进药品仿制生产
正式稿新增“定期发布专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单”，并提到“支持生物类似药、具有临床价值的药械组合产品的仿制”。
（15）二十、发挥企业的创新主体作用
正式稿新增“鼓励药品医疗器械企业增加研发投入，加强新产品研发和已上市产品的继续研究” ，并提到了单位可以规定或与科研人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限，以推动科研人员积极性，促进科技成果转移转化。
（16）二十二、推动上市许可持有人制度全面实施
正式稿新提到“推动上市许可持有人制度全面实施，力争早日在全国推开”，并提到“允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可”。在“二十三、落实上市许可持有人法律责任”中也提到了医疗器械上市许可持有人的法律责任。
（17）二十四、建立上市许可持有人直接报告不良反应和不良事件制度
对不良反应/事件管理升级，征求意见稿要求“审评机构对企业报告的不良反应/事件，应组织力量进行调查分析，责令企业提出改进措施和修改说明书及标签申请”。正式稿则更改为“食品药品监管部门应对报告的不良反应和不良事件进行调查分析，视情责令上市许可持有人采取暂停销售、召回、完善质量控制等措施”。这意味着2017年9月CFDA对红花注射液和喜炎平注射剂的暂停销售、召回的不良反应管理会越来越普遍。
（18）二十七、规范药品学术推广行为
正式稿新增“药品上市许可持有人须将医药代表名单在食品药品监管部门指定的网站备案，向社会公开”内容，与上海的医药代表备案制要求生产企业作为备案的主体要求雷同。
（19）二十八、完善技术审评制度
正式稿没有如征求意见稿那样明确要求“Ⅰ期临床试验申报前、Ⅱ临床试验结束后Ⅲ期临床试验开始前和Ⅲ期临床试验结束后申报生产上市前三个重要节点，必须召开申请人与审评员会议进行充分讨论交流”。
（20）二十九、落实相关工作人员保密责任
正式稿首次提到，“违反保密义务涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任”，并且“注册申请材料查阅、复制情况可追溯”。
小结
一些期限的时间在正式稿并未完全敲定时间，仍待后续的配套政策。整体而言，本次政策调整明确提倡新药创新、促进仿制药发展，已上市注射剂和器械开展再评价研究，利好罕见病药、儿童专用药、创新治疗用生物制品、生物类似药、具有临床价值的药械组合产品。
原料药不再发放批准文号、注射剂和医疗器械再评价政策将引起相关已上市产品的市场格局变局。
专栏作者/曹典君一本正经吐槽的医药行业君，擅长于将产业分析与鸡血狗血一同乱炖成一篇篇杂文。
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