生育政策调整后计划生育还有哪些工作需要做？

在上世纪 50、60 年代，除了1959 年至 1961 年自然灾害年份外，中国维持了近 20 年的超高生育水平，总和生育率多数年份在6.0 以上。面对人口的高速增长，中国政府从上世纪 70 年代开始在全国全面开展计划生育工作，把计划生育作为基本国策，工作目标就是控制人口数量，工作任务就是降低生育水平。经过 30 多年的努力，生育水平得到快速下降，从1991年开始进入低生育水平（总和生育率低于更替水平），2000年以后越来越多的地区陆续进入超低生育水平（总和生育率低于1.5）。

在持续了近 20 年的低生育水平后，国家从2014年开始实施“单独两孩政策”，2016年开始实施“全面两孩政策”。在全面两孩政策实施后，两孩生育数量得到增加，2016年两孩出生人数超过800万，两孩及以上出生数占全年出生人口数的比重超过 45%；2017 年两孩出生人数增加到 879 万，占比进一步提高到 51%。但是，在全面两孩政策实施后，虽然两孩出生数量和占比有所增加，但离政策调整前的出生人口预测和预期有较大差距，且两孩生育的增长势头可能会不断减弱。因此，全面两孩政策的实施效果表明，我国育龄人群的生育意愿已发生根本改变，少生优生成为主流意愿。这一结果也预示着我国实施的长达 40 年的以控制人口数量为主要目标的计划生育工作已走到尽头，完成了它的历史使命。

在生育水平不断降低的同时，从 2001 年开始我国人口迈入老龄化，同时出现了持续 20 多年的出生人口性别比严重失调和流动人口日趋庞大、家庭规模缩小而家庭功能逐渐弱化等新的人口问题。伴随着人口形势的变化，我国的计划生育工作在不断的调整，1994 年开始关注生殖健康，2000年提出稳定低生育水平，2002 年开展优质服务创建活动，2006 年提出统筹解决人口问题，2011 年提出“提高家庭发展能力，促进家庭和谐幸福”和“促进人口长期均衡发展”的新目标，2014 年和 2016 年相继对计划生育政策进行调整。

在这些调整的过程中，计划生育工作的任务和目标也在发生着转变。2006 年提出的统筹解决人口问题，包括稳定低生育水平、提高出生人口素质、治理出生人口性别比偏高、完善流动人口管理服务体系、应对人口老龄化等 5项工作任务和目标，已不再是控制人口数量为主，工作任务和目标涉及人口数量、人口素质、人口结构等内容。2011 年开始关注家庭发展并提出了人口计生工作的新目标：促进人口长期均衡发展。而人口均衡发展的内涵包括：适度的人口规模、较高的人口素质、优化的人口结构和合理的人口分布，实现人口长期均衡发展的新目标，需要做大量更细致、更艰巨的工作。2015年，中共中央、国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称：中央《决定》）指出：推动人口和计划生育工作实现“三个转变”，即由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，由管理为主向更加注重服务家庭转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变；并提出了新时期计划生育工作的三大任务，即：实施全面两孩政策、提升计划生育服务管理水平、构建有利于计划生育的家庭发展支持体系。由此可见，以 2006 年的统筹解决人口问题为起点，以 2011 年的促进人口长期均衡发展为新的目标，以 2015 年中央“决定”中的“三个转变”和“三大任务”为新的工作任务，计划生育工作已翻开到新的一页，以促进人口长期均衡发展为目标的新的计划生育工作开始登场。

二

新时期计划生育工作的任务

结 合 中 央“ 决 定” 和 国 家“十三五”规划要求，经过调研和深入分析，我认为新时期的计划生育工作任务主要包括以下四个方面：

习总书记指出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，可以通过进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给，促进人口均衡发展。这是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。”

全面两孩政策实施两年来的结果表明，两孩生育政策的实施效果离预期目标还有不小差距，即生育潜力的释放还不够大，对减缓人口老龄化的压力、增加劳动力的供给和促进人口均衡发展的作用还远没有达到。因此，在今后一段时期内，鼓励群众按政策生育的任务将变得十分重要和艰巨。

针对鼓励按政策生育这项工作任务，十九大报告指出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”。国家卫生计生委提出：要完善配套政策措施，积极构建鼓励按政策生育的制度体系和社会环境。一是建立完善工作机制：把构建鼓励按政策生育的制度体系和社会环境作为一项中心工作。二是着力补齐服务短板：推进建立基本生育免费服务制度；协调加大托育等儿童照护、学前教育服务的供给。三是切实保障妇女权益：保障女职工在生育期间的生活水平；在公共场所和用人单位建设母婴设施。四是加强新型人口文化和生育文化建设。 因此，要鼓励群众按政策生育，就是要做好生育服务、养育支持、宣传倡导等工作，就是要促进生育政策和相关经济社会政策的配套衔接，努力解决群众在生育养育方面的实际困难和后顾之忧。

长期的以控制人口数量为主要目标的计划生育工作，使家庭规模不断缩小，家庭功能逐渐弱化，尤其是家庭的养老抚幼、互助互济等传统功能弱化，家庭抵御风险的能力下降，影响了家庭的稳定与和谐幸福。

国家十分关心计划生育家庭存在的困难和问题，中央“决定”将“构建有利于计划生育的家庭发展支持体系”作为新时期计划生育的三大任务之一，具体工作任务包括：加大对计划生育家庭扶助力度、增强家庭抚幼和养老功能、促进社会性别平等。现有的计划生育家庭年龄跨度大（从20 多岁到 60 多岁），意味着对计划生育家庭的帮扶政策和相关工作将长期存在，可能至少要持续 50 年；由于孩子数量少，计划生育家庭的养老问题将更加突出，因此需要政府更多的关心和帮扶。

在对计划生育家庭的帮扶中，要特别关注特殊困难家庭、病残家庭、贫困家庭、独居老人家庭，使他们能感受到党和政府的温暖，也是政府对他们响应国家号召实行计划生育的一种补偿。

生育政策调整后，计划生育工作的最重要的转变就是由管理为主向服务家庭转变。中央《决定》提出：“大力提升计划生育服务管理水平”，要“加强妇幼健康计划生育服务”、“推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化”。主要任务包括：加强妇幼健康服务体系建设；加强再生育咨询与指导；全面推行避孕方法知情选择；广泛开展生殖健康科普宣传，增强流动人口等人群自我保健意识和防护能力。

因此，新时期计划生育工作的一项最重要的任务就是开展好生殖健康服务。包括优生优育、妇女儿童健康、男性生殖健康、避孕节育服务等。尤其是避孕节育服务不能放松。但需要明确的是，现在的避孕节育服务不是以控制人口数量为目标，不是以生育过程管控为目的，不是以落实长效避孕措施为手段，而是强调避孕方法的知情选择，强调避孕节育的目的是减少非意愿妊娠、保护妇女健康。

十九大报告提出要“实施健康中国战略”，要“为人民群众提供全方位全周期健康服务”。在“健康中国2030”规划纲要第七章“强化覆盖全民的公共卫生服务”中，将“完善计划生育服务管理”纳入其中。因此，新时期的计划生育工作要将“推进健康中国建设”作为自己责无旁贷的任务。要充分发挥基层计生干部贴近家庭、便于组织群众的优势，深入开展家庭健康促进活动，针对家庭中的儿童、青少年、成年人和老年人开展健康教育和宣传，有条件的地区可以开展健康咨询和健康指导，努力提高居民健康素养和健康水平。

国家卫生计生委正在开展的“新家庭计划”项目已经取得了良好的实施效果，有较强的示范作用，建议能在更大范围内推广。在“新家庭计划”中，围绕家庭保健开展的活动包括：家庭健康生活，主要是健康生活方式、家庭营养、心理健康、合理就医和科学用药、家庭意外伤害预防和五官保护；慢性非传染性疾病防护，主要是针对高血压、糖尿病、血脂异常和常见肿瘤的危险因素开展的家庭保健与预防；生殖健康，包括青少年生殖健康、避孕方法知情选择、人工流产、围产期保健、更年期保健等生殖系统相关疾病防护；家庭健康环境，包括家庭卫生行为、家庭饮食卫生和家庭环境卫生三个方面。

三

新时期计划生育工作的特点

过去的计划生育工作目标单一，就是控制人口数量。而新时期的计划生育工作，目标是促进人口长期均衡发展，包括适度人口规模（涉及生育数量和水平）、较高人口素质（涉及出生人口素质）、优化的人口结构（涉及性别比治理和应对人口老龄化）、合理的人口分布（涉及流动人口的服务管理）。因此，新时期的计划生育工作目标不再单一，且各个分目标之间不完全同步，甚至会出现相互掣肘的情况。因此，完成新时期计划生育工作的目标难度也远大于过去。

过去的计划生育工作任务明确，就是少生孩子，就是要降低生育水平；方法和手段清楚且有效，就是紧盯育龄妇女的孕育过程，严防政策外怀孕和生育。在长期的工作实践中，各地总结出一系列行之有效的方法和经验，如“三为主”的工作方法、社会抚养费的征收制度、孕情跟踪和信息采集制度、村（居）民自治及“诚信计生”等。

而新时期的计划生育工作，任务复杂多样，新情况新问题不断出现，各地的情况差异也更大，最为困难的缺乏有效的方法和手段，大家不知道如何开展工作，如何解决这些困难和问题。因此，新时期的计划生育工作任务更艰巨。

和过去相比，新时期的计划生育工作更加需要领导重视和部门配合。如促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，构建鼓励按政策生育的制度体系和社会环境，解决群众在生育养育方面的实际困难和后顾之忧；构建有利于计划生育的家庭发展支持体系，加大对计划生育家庭扶助力度、增强家庭抚幼和养老功能；加强妇幼健康服务体系建设，开展生殖健康服务和家庭健康促进等。这些工作任务，如果离开了领导重视，没有人财物的保障；如果没有了部门配合，卫生计生部门单打独斗，许多任务将很难完成甚至寸步难行。

文章来源：温勇，南京邮电大学理学院

原文刊载于《人口与计划生育》2018年第2期。