解读《云南省人民政府办公厅关于建立现代医院管理制度的实施意见》
来源：云南省卫生和计划生育委员会 2018-01-30 08:35:00
日前，云南省人民政府办公厅印发《关于建立现代医院管理制度实施意见》（云政办发〔2018〕4号，以下简称《实施意见》），为了便于各地区各部门、各医院和社会公众更好地了解掌握《实施意见》相关内容，切实做好落实工作，现就《实施意见》解读如下：
一、文件出台的背景意义
按照党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的决策部署，2010年城市公立医院综合改革在17个城市启动试点，2015年县级公立医院综合改革全面推开，2017年9月底前全国全面推开城市公立医院综合改革，所有公立医院全部取消药品加成。截止2017年8月26日，全省所有公立医院全部取消了药品加成，进入公立医院综合改革深入推进阶段。
公立医院综合改革作为深化医药卫生体制改革的重中之重、难中之难，在深化改革中还存在所有权与经营权界限不清，政府举办和监管公立医院存在不同程度的缺位、越位现象，公立医院自主权未能有效落实以及管理粗放等问题，致使公立医院公益性淡化。建立现代医院管理制度，对于处理好医院和政府的关系，实现政事分开、管办分开，充分释放医院活力，更好地满足人民群众看病就医需求，实现医院治理体系和治理能力现代化，推进健康中国建设具有十分重要的意义。因此，国务院办公厅制定印发了《关于建立现代医院管理制度的指导意见》（国办发〔2017〕67号），要求到2020年基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、制衡、促进的治理机制。
在这种背景下，按照国务院办公厅的部署，针对我省公立医院改革中仍然存在的政府与医院权责、定位未厘清，医院内部管理机制不健全等问题，省卫计委会同有关部门进行深入调研，广泛听取意见，认真总结工作经验，研究提出了《实施意见》，经省人民政府第128次常务会议和省委全面深化改革领导小组第十次会议审议通过，日前正式印发执行。
二、建立现代医院管理制度的总体要求是什么？
（一）指导思想：全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持党的领导，坚持正确的卫生与健康工作方针，坚持中国特色卫生与健康发展道路，立足我省经济社会和医药卫生事业发展实际，贯彻实施健康中国战略，加快医疗服务供给侧结构性改革，全面提升医疗卫生服务能力和诊疗水平，将现代医院管理制度建设和实施县级医院提质达标工程结合起来，使广大人民群众就近就便享受优质医疗服务，缓解群众看病就医问题；强化公立医院引领带动作用，完善多元办医格局，充分调动医务人员积极性，实行民主管理和科学决策，不断提高医疗服务质量，努力实现社会效益与运行效率的有机统一，实现医院治理体系和管理能力现代化，为推进健康云南建设奠定坚实基础。
（二）基本原则：一是坚持以人民健康为中心，增强群众改革获得感。二是坚持公立医院的公益性。落实党委和政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。三是坚持政事分开、管办分开。合理界定政府作为公立医院出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限，实行所有权与经营权分离。四是坚持分类指导，鼓励探索创新。鼓励各地在中央确定的改革方向和原则下，根据医院性质、功能定位、等级规模等不同情况，建立符合实际的现代医院管理制度。
（三）主要目标：加快县级中心医院和州市三级甲等医院建设，到2020年，力争全省90%的县级中心医院达到国家《县医院医疗服务能力基本标准》要求，每个州市至少建成一所三级甲等医院。到2020年，基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制，推动各级各类医院管理规范化、精细化、科学化，基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。
三、建立现代医院管理制度的主要内容是什么？
《实施意见》主要内容包括三个方面共28项重点改革任务。
（一）完善医院管理制度，涉及13项重点任务。一是制定医院章程。包括医院性质、办医宗旨、功能定位、办医方向、管理体制、经费来源、组织结构、决策机制、管理制度、监督机制、文化建设、党的建设、群团建设，以及举办主体、医院、职工的权利义务等内容。医院要以章程为统领，规范内部治理结构和权力运行规则。制定公立医院章程时，要明确党组织在医院内部治理结构中的地位和作用。三级医院于2018年3月31日前制定完成，二级医院于2018年9月30日前制定完成，并报医院举办主体审定。二是健全医院决策机制。医院依法依规享有经营管理权，院长全面负责医疗、教学、科研、行政管理工作。院长办公会议是公立医院行政、业务议事决策机构，对讨论研究事项作出决定。公立医院发展规划、“三重一大”等重大事项，要经医院党组织会议研究讨论同意。健全专家遴选机制，组建医疗质量安全管理、药事管理等专业委员会。资产多元化、实行托管的医院以及医疗联合体等，可在医院层面成立理事会。医院党组织领导班子成员应当按章程进入医院管理层或通过法定程序进入理事会，医院管理层或理事会内部理事中的党员成员一般应当进入医院党组织领导班子。三是健全民主管理制度。健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，召开讨论涉及职工切身利益的医院预算、决算、绩效考核方案、薪酬分配方案等会议时，必须有工会代表参加。推进院务公开。四是健全医疗质量安全管理制度。院长是医院依法执业和医疗质量安全的第一责任人，落实医疗质量安全院、科两级责任制。建立全员参与、覆盖临床诊疗服务全过程的医疗质量管理与控制工作制度。五是健全人力资源管理制度。建立健全人员聘用管理、岗位管理、职称管理、执业医师管理、护理人员管理、收入分配管理等制度。探索实行目标年薪制和协议薪酬，医务人员薪酬不得与药品、卫生材料、检查、化验等业务收入挂钩。六是健全财务资产管理制度。财务收支、预算决算、会计核算、成本管理、价格管理、资产管理等必须纳入医院财务部门统一管理。建立健全全面预算管理、成本管理、财务报告、第三方审计和信息公开机制。2018年底，所有三级公立医院全面落实总会计师制度。七是健全绩效考核制度。对不同岗位、不同职级医务人员实行分类考核，突出岗位职责履行、工作量、服务质量、行为规范、医疗质量安全、医疗费用控制、医德医风和患者满意度等指标，严禁设定医务人员创收指标。将考核结果与医务人员岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。八是健全人才培养培训管理制度。落实住院医师规范化培训、专科医师规范化培训和继续医学教育制度，加强临床重点专科、学科建设。城市医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到基层或对口帮扶的医疗机构累计服务不少于1年。城市大医院要积极为基层和边远贫困地区培养人才。九是健全科研管理制度。加强临床医学研究，加快诊疗技术创新突破和应用。建立健全科研项目管理、质量管理、科研奖励、知识产权保护、成果转化推广等制度。十是健全后勤管理制度。落实基本建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制、质量责任终身制等，合理配置适宜医学装备，探索医院“后勤一站式”服务模式，推进医院后勤服务社会化。十一是健全信息管理制度。强化医院信息系统标准化和规范化建设，与医保、预算管理、药品电子监管等系统有效对接。十二是加强医院文化建设。开展社会主义核心价值观教育，塑造行业清风正气。十三是全面开展便民惠民服务。三级公立医院要全部参与医疗联合体建设并发挥引领作用。开展就医引导、诊间结算、检查检验结果推送、异地就医结算等信息化便民服务。推进院内调解、人民调解、司法调解、医疗风险分担机制有机结合的“三调解一保险”机制建设，妥善化解医疗纠纷。
（二）建立健全医院治理体系，涉及10项重点任务。一是改革公立医院管理体制。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，统筹履行政府办医职责。政府行使公立医院举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等；审议公立医院章程、发展规划、重大项目实施、收支预算等；制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理控制公立综合性医院数量和规模。二是全面落实政府办医责任。全面落实政府对公立医院基本建设、设备购置、重点学科发展、人才队伍建设、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入责任。改革完善政府对公立医院的财政补偿政策和经常性补助方式。三是巩固完善医院运行新机制。巩固公立医院全面破除以药养医改革成果，健全调整医疗服务价格、增加政府补助、改革支付方式以及医院加强核算、节约运行成本等多方共担的补偿机制。加快推进医疗服务价格改革，逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制，形成有利于分级诊疗的梯次价格体系。四是探索开展公立医院编制管理改革。在各地现有编制总量内确定公立医院编制总量，逐步实行备案制。适应分级诊疗和建立医疗共同体需要，推进实施以县为单位的系统编制统筹使用备案管理制度，由县级统筹分配、调剂、使用县域内医疗卫生机构人员编制。在部分州、市和1—2所省级三甲医院探索开展公立医院编制管理改革试点，试点取得成效后推广。合理制定公立医院人员配备标准和核定办法，以符合医疗机构设置规划标准的医院床位数为基数，结合服务人口、服务量、床位使用率等要素，科学核定公立医院人员总量。五是推进公立医院人事薪酬制度改革。建立与人员总量管理相衔接的人事管理、经费补助、社会保障等政策措施。公立医院人员实行全员聘用和岗位管理，人员由身份管理向岗位管理转变，逐步实现同岗同薪同待遇。贯彻落实国家部署要求，扩大公立医院薪酬制度改革试点范围。六是完善公立医院绩效考评制度。建立以公益性为导向的考核评价机制，积极推进分类考核。考核结果与财政补助、医保支付、绩效工资总量以及院长（书记）薪酬、任免、奖惩等挂钩。七是明确政府对医院的监管职能。政府从事前规划、事中监督、事后评估全程参与到医院的监管中。重点加强对各级各类医院医疗质量安全、医疗费用以及大处方、欺诈骗保、药品回扣等行为的监管，建立“黑名单”制度，形成全行业、多元化的长效监管机制。深化医保支付方式改革，从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，强化对公立医院经济运行和财务活动的会计和审计监督，健全非营利性和营利性社会办医院分类管理制度。八是落实公立医院经营管理自主权。公立医院依法依规行使内部人事管理、机构设置、副职推荐、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权，落实公立医院用人自主权。九是完善院长选拔任用制度。院长一般应当从医疗卫生领域选拔，可采取医院内部推选、外部选派、竞争（聘）上岗、公开选拔（聘）等方式进行。在试点基础上逐步推行院长聘任制，每5年对公立医院院长轮训一遍。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门（含中医药管理部门，下同）负责人一律不得兼任公立医院领导职务。十是加强社会监督和行业自律。加强医院信息公开，改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度，探索建立第三方评价机制。
（三）加强医院党的建设，涉及4项重点任务。一是充分发挥公立医院党委的领导核心作用。要抓好对医院工作的政治、思想和组织领导，把方向、管大局、保落实。建立党政齐抓共管的工作机制，医院党委书记（党总支书记、党支部书记）要履行党建第一责任人职责，党组织班子成员要抓好党建工作“一岗双责”。二是全面加强公立医院基层党建工作。合理设置医院党建工作机构，建立科学有效的党建工作考核评价体系，推进党组织和党的工作全覆盖。三是落实各级党组织从严治党的主体责任。深入推进党风廉政建设和反腐败工作，为医院发展营造良好的政治生态。四是加强社会办医院党组织建设。批准设立社会办医院时，要坚持党的建设同步谋划、党的组织同步设置、党的工作同步开展。
四、《实施意见》的重要改革创新举措有哪些？
（一）推进了公立医院管理体制改革创新。习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调指出，当前，医药卫生体制改革已进入深水区，到了啃硬骨头的攻坚期。医改的重要目标是建立现代医院管理制度, 现代医院管理的改革直接决定了新医改政策的成功与否。现代医院管理制度的基本特点是产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学。《实施意见》的制定旨在建立政事分开、管办分开的管理体制和法人治理结构，促使所有权与经营权相分离。政府重在加强宏观管理，把主要精力放在管方向、管政策、管规划、管评价上来，加大对医疗行为、医疗费用等方面的监管，把内部分配权、岗位设置权等下放, 赋予公立医院自主管理权，形成政府举办、部门监管、医院依法自主管理的格局。医院重在建立法人治理制度，明确院长负责制，完善医院内部管理制度包括人事、收入分配、财务管理等制度，建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，以确保公立医院运营的高效率和效益。
（二）推进了公立医院运行机制改革创新。《实施意见》首次提出全省各级各类医院要制订医院章程，通过《章程》确立公立医院依法行使内部人事管理、机构设置、人员聘任、绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等管理自主权，规范内部治理结构和权力运行规则，建立健全内部激励与约束机制；加强公立医院职工代表大会制度建设，组织职工参与医院的民主决策、民主管理和民主监督，在医院内部形成高效的决策机制和民主的管理制度，实现医院内部运行和监督有章可循、有据可依，提高医院管理的规范化、精细化、科学化水平。
（三）推进了公立医院党建工作改革创新。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。公立医院是我国医疗服务体系的主体，承担着党和政府为人民提供基本医疗服务，保障公平享有、维护健康的重要责任。把党的主张、意志以及路线方针政策在各级医院得到贯彻落实，这既是公立医院的属性，也是公立医院的独特优势。《实施意见》明确了医院党委的领导核心地位和作用，发挥院级党组织在把握全局、引领发展、深化改革、确保落实中的作用，特别是涉及医院发展战略和发展方向、重要人事安排及机构设置调整、重大项目投资决策及大额资金使用等重大事项等，要充分体现党组织的意图；明确了党组织在公立医院治理结构和治理机制中的地位和作用，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。把党的领导融入公立医院治理结构中，医院党组织班子成员按章程进入管理层，医院管理层的党员也进入党组织领导班子。明确医院议事决策机制，在医院重大事项决策程序上，要经院级党组织会议研究同意。加强了公立医院基层党组织建设，狠抓党员队伍管理。加强了社会办医院的党组织建设，建立完善社会办医院的党建工作管理体制，为社会办医院的发展提供坚强有力的政治保证和组织保证。
五、如何保障《实施意见》的贯彻落实？
一是加强组织落实。各地要将建立现代医院管理制度作为深化医改的重要内容，2018年3月1日前制定实施方案，明确目标任务和责任分工，完善落实督办制度。二是加强探索创新。围绕关键环节和重点领域，探索改革有效实施路径，实施改革精细化管理，鼓励区域联动。三是总结推广经验。挖掘、总结、提炼、推广各地建立现代医院管理制度的典型经验，及时将成熟经验上升为政策，推动现代医院管理制度不断完善。四是做好宣传工作。加强政策解读和广泛宣传，使全社会理解、支持改革，为深化改革营造良好的舆论环境。
