2017年1月9日，国务院医改办会同国家卫生计生委等八部委联合公布《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（下文简称“《通知》”）。《通知》要求全国11个综合医改试点省和200个公立医院改革试点城市的公立医疗机构2017年全力推进“两票制”，力争2018年在全国推开。
虽然，两票制能否有效扼制虚高的药价，切实解决人民群众看病贵的问题，仍存争议。但是，如果结合财政部2016年全面推行营改增的改革，国家税务总局与国家食药监管总局签订的《信用互动合作框架协议》，以及国家总局此前发布的《关于整治药品流通领域违法经营行为的公告》的内容，不难发现，药品采购两票制对流通领域商业挂靠走票行为的打击是空前的，对医药产业营销模式生态重构的影响是深远的，从当日刷屏的微信评论所折射出的医药从业人员的不安和焦虑情绪也是有理由的。
然而，此次《通知》一文的性质，不属于法律、行政法规、国务院文件、部门规章中的任何一种，应为规范性文件，即国家政策，也属于医改政策性文件。因此，主张国家版两票制违反《药品流通监督管理办法》，是市场经济向计划经济倒退的观点属于法律认识上的错误。
另外，虽然尚无公开观点称实施多年的公立医疗机构的药品采购活动的性质为政府采购。但是，不论从公立医疗机构的隶属国家各级卫生行政机关的事业单位编制的身份地位，还是药品集中采购围绕“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”的目的，日臻完善的的程序性规定，均愈来愈与《中华人民共和国政府采购法》的要求趋同。倘若如此，那么，《通知》完全可以依据《中华人民共和国政府采购法》的规定，理解为“应当公开的政府采购项目的采购标准”。而联合签署的八部委恰好是监督保证采购活动严格遵守两票制要求的完美组合。同时，营改增、金税三期、GSP管理、价格监测、电子监管码、信息互动合作等为这一目的的实现提供了技术条件和信息支持，也为违法经营行为的行政处罚和刑事责任的追究完善了证据收集和准备。
由此可见，药品采购两票制，虽然没有在流通领域进行直接的整顿，但是，由于大部分药品的主要终端销售发生在公立医疗机构，因此，在药品采购源头上实施两票制，通过规范配送商，废黜过票商，约束制造商，进而重创招商代理制，达到重构流通生态新秩序的目的。
鉴于药品采购两票制最核心的改变是流通领域相关主体的法律关系的变化，因此，医药企业应该如何适应新形势，以什么样的举措获得竞争优势，实现快速增长，是每一位医药企业家和每一名医药从业人员面临的问题。在此，暂且不论那些多年来承担高昂的产业投入，接受缓慢发展的市场回报，保持办事处直营的大型制药企业如何抓住时机尽享机会盛宴，亦不评述广大医药代表怎样沿着重新分配的利益格局，精明考量地选择雇主、产品和市场，仅就曾几何时风靡盛行野蛮生长造就不计其数的财富达人的招商代理制下，习惯于底价招商的工业企业如何担当起回归的终端推广业务，如何选择营销模式，如何管理销售队伍，如何核算营销费用，给出如下法律风险提示：
第一，既然缩短了流通环节，那么，只要公立医院还是产品的主要市场，底价转高开几乎是不二的选择。但是，销售收入因此的大幅增长，企业缴纳税款是否亦做到同步的合理的增加，如果没有，那么，以税务稽查内容的黎明突袭将可能随时到来，一旦销售费用核算被查实为冲账套现，那么，逃税罪、虚开普通发票罪、虚开增值税专用发票罪的法律风险将在所难免，我国刑法对单位犯罪采取双罚制，即企业判罚金，企业负责人和直接责任人承担刑事责任。
第二，如果短时间内自建销售队伍难以实现，那么，自然人代理商的员工归化，可能是快速维系市场的捷径。劳动用工的法律风险首当其冲，因为，依据我们劳动法律规定，用人单位不仅需要签订规范的劳动合同，还必须履行缴纳社会保险等强制义务，且不以员工本人的声明放弃而豁免责任，最重要的是销售佣金作为收入的组成部分，用人单位需要代扣代缴个人所得税。还有，高管员工的习惯性兼职，还可能给企业带来侵犯商业秘密的被追索风险，缺乏法律意识的员工还可能因商业贿赂行为给企业带来单位行贿罪的法律责任。
第三，如果怠于担当终端销售职责，恐惧转型中的市场停滞，盲从地采取机构代理商CSO（销售外包）公司化的方式，那么，可能面临外包服务的真实性、合理性、比例性、适当性的监督调查，如果费用支付额巨大，则有可能陷入一如葛兰素史克中国有限公司2013年涉嫌的外包销售贿赂链的责任指控中。特别是以开票洗钱为目的而设立的壳公司，依据最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》第二条的“个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施犯罪的，或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。”的规定，一般被认定为个人犯罪的工具。
综上所述，历史上每一次成功的变革都是秩序的重新调整和利益的重新分配，《通知》实施在即，每一家医药企业都要以遵纪守法为底线，以合规运营为宗旨，经过一系列法律的、财务的、营销的安排，实现转型升级。
（作者系北京大成律师事务所高级合伙人、中国医药企业管理协会专家律师）
■编辑 郑莹莹
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